Contabilidade pública e LDO

Mudança na LDO abre porta para superfaturamento de obras
Sérgio Gobetti - O Estado de São Paulo - 16/06/2008

A troca de apenas uma palavra - “unitários” por “globais” - no texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) encaminhada recentemente pelo governo ao Congresso pode abrir a porta para o superfaturamento de obras públicas com recursos federais. Tradicionalmente, o texto da LDO dizia: “Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos do Orçamento...”. E agora a lei de 2009 diz: “Os custos globais de obras e serviços...” A mudança promovida pelos técnicos do governo permite que os órgãos da União contratem serviços e comprem materiais com preço unitário superior à média do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), desde que o custo global não seja mais alto do que aquele obtido pela mesma pesquisa de preços.

Trocando em miúdos, a proposta da LDO para 2009 possibilita que alguns itens de uma obra sejam orçados a preços mais elevados do que a média apurada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e isso seja compensado com custos mais baixos em outros itens.

Atualmente, essa forma de “compensação” não é permitida, porque a LDO veda “custos unitários” maiores do que a chamada mediana do Sinapi, o banco de dados da Caixa alimentado pelas pesquisas do IBGE.

Desde 2003 a legislação utiliza os preços do Sinapi como limite para os “custos unitários” das obras executadas com recursos federais. No primeiro ano em que a regra foi aplicada ainda houve uma margem de tolerância de 30% sobre esse limite, mas, nos últimos cinco anos, o teto tem sido aplicado de forma absoluta para cada item do projeto básico de uma obra, do cimento a peças mais complexas utilizadas nas construções.

(...) De acordo com parecer do Tribunal de Contas da União (TCU), obtido pelo Estado, a aprovação do projeto do governo facilitaria o denominado “jogo de planilhas” por parte das empreiteiras contratadas.

“Esse jogo consiste em adotar preços mais elevados para itens e serviços sujeitos a acréscimo de quantitativos no decorrer da obra e preços mais baixos para os itens sujeitos a decréscimos, o que acaba por frustrar o procedimento licitatório e promover o superfaturamento do empreendimento”, diz o texto do TCU.

O controle de custos globais, segundo os técnicos, não funciona porque às vezes as empreiteiras chegam a propor a exclusão ou a substituição dos itens do projeto que, propositalmente, tiveram seus preços fixados em patamar mais baixo. Como exemplo, é citado o caso do Aeroporto de Vitória, cujo projeto original previa a utilização de concreto convencional e recentemente foi alterado para estruturas pré-moldadas.

“As decisões que o Congresso recebe do TCU demonstram o absoluto descaso com que são executadas as obras públicas do País”, critica Kátia Abreu. No ano passado, 78 obras federais fiscalizadas pelo órgão apresentaram indícios de irregularidade grave (veja quadro). “De cada 400 obras analisadas por ano, 20% apresentam problema grave.” A polêmica sobre os custos das obras levou o Ministério do Planejamento a promover, na semana passada, uma reunião de conciliação entre a Caixa e a CGU. O gerente nacional de Engenharia da Caixa, Clóvis Marcelo Bueno, disse que o governo deverá propor um novo texto que mantém o controle dos custos unitários sobre os itens “mais significativos” do projeto.

“A Caixa tem hoje 35 mil operações ativas em 27 unidades da Federação, e controlamos a curva de custos a partir de 80% dos itens mais significativos”, diz Bueno. O controle exclusivamente por custos unitários “não agrega segurança, além de criar grandes obstáculos”, explica. “Posso ser impossibilitado de repassar recursos para a construção de um hospital por causa do preço de uma dobradiça de porta”, argumenta o engenheiro.

ESTRADAS

Os técnicos do TCU, no entanto, dizem que o risco de “jogo de planilhas” é mais acentuado em obras de estradas, que nem passam pelo sistema de controle da Caixa. Nesses casos, eles avaliam que todos os itens precisam ser monitorados e até mesmo o preço de referência do Sinapi oferece margem para superfaturamento, já que se trata de uma média do mercado. Essa conclusão é derivada de uma experiência prática: nas licitações com grande competitividade, os preços praticados ficam 20% abaixo do Sinapi.

Além disso, o projeto do governo também permite que, no caso de os itens do projeto não serem pesquisados pelo IBGE, haja a utilização de “tabelas de custo de órgãos oficiais locais” de confiabilidade duvidosa, em detrimento dos índices editados por órgãos federais. “Não podemos aceitar que o mesmo gestor que licita obras tenha a função de atualizar as tabelas de custo”, afirma Kátia Abreu.

Orçamento Público é bode expiatório

A demora de assembléias legislativas e câmaras de vereadores em aprovar o orçamento anual contribuiu para o aumento de 55,2% na Provisão de Devedores Duvidosos (PDD) da Oi no primeiro trimestre, na comparação com igual período do ano passado. Nos três primeiros meses deste ano, o valor foi de R$ 222 milhões, 36,1% superior aos R$ 163 milhões registrados no quarto trimestre de 2007. (...)
"A gente teve um primeiro trimestre afetado por algumas negociações, principalmente com governos estaduais e municipais, onde as assembléias legislativas e câmaras de vereadores demoraram a aprovar os respectivos orçamentos. Sem os orçamentos, os governos não podem empenhar as suas verbas e sem o empenho das suas verbas eles não podem pagar as suas despesas", frisou Salazar durante teleconferência com analistas, acrescentando que a expectativa é de melhorar esse indicador ao longo do ano. (...)
(Rafael Rosas | Valor Online e Talita Moreira | Valor Econômico para o Valor Online - Demora na aprovação de orçamentos estaduais e municipais eleva provisão de perdas da Oi - 5 May 2008)

Todo ano o orçamento público atrasa. Então isso não deveria ser a explicação para o aumento da provisão de devedores duvidosos na empresa, correto? A não ser se o volume a receber do poder público tenha aumentado significativamente. É usual na gestão das empresas usar fatos externos para justificar desempenho interno.

Sobre o orçamento autorizativo

Sobre o artigo do Pederiva sobre o orçamento público autorizativo (aqui), uma opinião de um especialista no assunto, o prof. Matias-Pereira, direcionada ao autor:

1. Parabéns pela qualidade do seu artigo: A falácia do orçamento autorizativo, publicado recentemente no Estadão.

2. A sua observação de que "O respeito ao devido processo orçamentário consiste numa demonstração inequívoca do respeito à pluralidade, por parte de representantes e representados políticos" é bastante oportuna.

3. Como temos procurado ressaltar, o Orçamento da União, depois da Constituição é a peça/lei mais importante de qualquer país. Ele deve ser um balizador para reduzir desigualdades socioeconômicas e ambientais, gerar oportunidades e promover a cidadania, por meio da definição de políticas públicas consistentes.

Fonte da foto (Diretoria do Orçamento Público): Aqui

Orçamento público

Artigo sobre orçamento público, publicado no Estadão:

A falácia do orçamento autorizativo

João Henrique Pederiva

O atraso ocorrido na votação do orçamento federal deste ano de 2008 e o início da tramitação das diretrizes orçamentárias para 2009 estimulam algumas reflexões sobre o valor do orçamento público. Seria razoável supor que, após tantos tropeços e conflitos, os orçamentos, veiculados em leis ordinárias, fossem executados sem maiores dificuldades. Não é isso, contudo, o que evidencia a prática brasileira.

No âmbito das finanças públicas e até do Direito Financeiro, o orçamento público é considerado uma peça de ficção. Ouve-se, das mais diversas autoridades públicas - do Executivo, do Legislativo, do Judiciário, das esferas federal, estadual, distrital ou municipal - e privadas, que o orçamento público brasileiro é meramente autorizativo. Isso significa que ele fixa um teto de gastos que pode ou não ser observado, conforme o exclusivo critério dos gestores públicos. Há notícias de que até mesmo tal limite de teto é, eventualmente, desobedecido, sem conseqüências mais sérias para os infratores.

Entretanto, essa situação não condiz com o ideal das estruturas normativas vigentes, a começar pelo princípio republicano que rege o nosso Estado democrático de Direito. A República respalda o dever de o agente público prestar contas, a qualquer momento, não apenas sobre o que faz, mas também acerca do que deixa de fazer. Afinal, as suas decisões se referem ao patrimônio ou à coisa comum, com reflexo sobre todos os cidadãos.

A Constituição federal de 1988, em seu artigo 174, afirma, categoricamente, que o planejamento é determinante para o setor governamental e indicativo apenas para o setor privado. Mais de 20 anos antes da atual Constituição, o artigo 7º do Decreto-Lei nº 200, de 1967, já definia o orçamento público como um dos quatro instrumentos básicos do planejamento, ao lado dos planos e programas nacionais, setoriais e regionais, do programa de governo e da programação financeira. Portanto, segundo o mais elementar raciocínio dedutivo, no nosso Estado democrático de Direito, o orçamento deveria ser determinativo, ao menos para os agentes públicos.

A existência de um Estado de Direito remete ao império da lei, ou seja, à observância das normas por todos os cidadãos, ainda que estejam em situação de comando da coisa pública. A democracia concerne à igualdade de oportunidades, nas definições dos direitos e das obrigações, assim como nas tomadas de decisões públicas. Decorre desse princípio a exigência de que o prévio conhecimento sobre as conseqüências das decisões, inclusive da não-execução orçamentária, seja privilégio compartilhado por todos os cidadãos. Tal exigência reduz as incertezas nos contratos sociais e fornece uma base tão sólida quanto possível para as escolhas dos agentes econômicos nas alocações de recursos escassos.

Como peça de ficção, o orçamento não atende ao Estado de Direito, ao fixar normas que não são cumpridas. Tampouco se mostra democrático, ao tornar desiguais os cidadãos, por intermédio do acesso diferenciado às oportunidades decorrentes da incerteza sobre a execução orçamentária. Nem satisfaz a condição republicana, em razão da falta de prestação de contas a respeito do não-cumprimento das determinações orçamentárias.

O principal argumento técnico para a incerteza orçamentária, nas aplicações dos recursos públicos, repousa na variação das receitas. Assim, o fluxo das saídas de caixa precisa ser adequado ao das entradas. A programação financeira, contudo, não é suficiente para tal ajustamento, uma vez que a execução orçamentária permitiria a criação de obrigações que pressionariam as demandas por recursos no futuro.

Com o intuito de ajustar as execuções financeira e orçamentária aos fluxos das receitas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000, artigo 9º) estipula o contingenciamento - a limitação de empenho e movimentação financeira - como o instrumento hábil para assegurar a certeza da execução orçamentária. Ao definir o universo das dotações orçamentárias que não serão realizadas, o contingenciamento permite estabelecer a certeza sobre a execução das demais dotações. Ou deveria, como qualquer outra prescrição normativa que vise à segurança institucional.

Em outras palavras, a incerteza orçamentária associada ao caráter pretensamente autorizativo do orçamento público não se harmoniza com os objetivos fundamentais da nossa República Federativa, expressos no artigo 3º da nossa Constituição federal. Tampouco satisfaz a demanda privada por segurança jurídica e regras institucionais condizentes com os interesses de investimento. Em suma, a falácia do orçamento autorizativo não atende aos interesses nacionais. É um mecanismo anacrônico e contraproducente de coordenação da formulação e da execução das políticas públicas.

Por conseguinte, há que resgatar o valor normativo do orçamento público. Tal resgate envolve toda a nossa sociedade, inclusive os Poderes, na exigência processual de diálogo e compreensão do outro, sem o que o impasse dos conflitos orçamentários não se resolve no Estado democrático e republicano de Direito. O respeito ao devido processo orçamentário consiste numa demonstração inequívoca do respeito à pluralidade, por parte de representantes e representados políticos. A superação da falácia do orçamento autorizativo reafirma os princípios que nos permitem superar as diferenças individuais e, efetivamente, integrar a expectativa de República Federativa constituída em Estado democrático de Direito. Essa é uma parte essencial e inalienável da nossa identidade como cidadãos brasileiros.

João Henrique Pederiva, advogado, professor universitário, mestre em Ciências Contábeis (UnB) e doutorando em Ciências Sociais (Ceppac-UnB), é consultor de Orçamentos do Senado Federal

No Estado de S. Paulo de 8/5/2008, p. A2

Links

1. Contabilidade pública - Reunião técnica no TCDF - em powerpoint

2. Ministro para na vaga de deficiente - com foto

3. Glossário do Tesouro Nacional

Orçamento

NO BAÚ DAS PALAVRAS: ORÇAMENTO - Caio Tibúrcio

Há dezenas e dezenas de milhões de anos, a mulher e o homem aprenderam a usar a fala como forma de expressar as necessidades e as vontades; com a evolução, a laringe humana se alargou e a vibração das cordas vocais permitiu a emissão de sons variados.

No início, os povos primitivos criaram palavras curtas, básicas, algumas assemelhadas a grunhidos, mugidos, como podemos encontrar ainda em diversas línguas: moon (lua); mater (mãe); eau (água); stone (pedra); hierro (ferro), tierra (terra).

Assuntos dessa natureza estão relacionados à Linguagem (faculdade que o homem tem de expressar seus pensamentos por meio de sinais, da fala, da escrita); à Lingüística (ciência que estuda as linguagens em determinada época ou em períodos diferentes; as relações das palavras, as raízes); à Etimologia (estudo da origem e formação das palavras);(1) à Ecolingüística (estudo das relações da Língua com o Meio Ambiente)(2).

Segundo a Ecolingüística, para que se forme uma Língua é necessário “uma teia de relações”, que exista um povo cujos membros vivam e convivam em determinado território.(3) É o caso do Latim, língua mater do Português. Como se sabe, o Latim nasceu de um dialeto falado por uma tribo situada às margens do Rio Tigre, localizado na Península Itálica atual. Em 753 A.C., Rômulo e Remo fundaram, nas colinas de Latium (Lácio), a cidade de Roma. E, apenas recentemente, no fim do Século I do milênio passado, com a expansão do Império Romano, o Latim vulgar dos soldados e mercadores passou a ser a língua mais usada na Península Ibérica, região onde foram formados Portugal e Espanha. (4)

A palavra “Orçar” tem origem no Latim popular do século XV, ortĭa, orzare, segundo Antenor Nascentes. Orçar significa aproximar o navio da linha do vento. “O vocábulo veio da linguagem marítima. Meter à orça era proejar, chegar-se para o vento, bolinar”.(5)

No século seguinte, a palavra de origem náutica passou a ser utilizada no sentido figurado, no dia-a-dia, pelos navegadores, pelos portuários, pela população em geral, enfim na vida palaciana. A partir daí, a idéia de calcular aproximadamente, estimar. Diz Antenor Nascentes: “das tentativas para dirigir a proa na direção do vento teria vindo o sentido de ‘calcular por alto'” (6).

Nessa evolução, o substantivo “Orçamento” só veio a ser utilizado ao final do século XVIII e início do século XIX. Hoje, dicionários portugueses registram também esses significados para o termo: “acto ou efeito de orçar; cálculo ou conta das receitas e despesas prováveis de um estado, de um município, de uma empresa, etc., durante um ano econômico; cálculo pormenorizado do que é preciso gastar para se realizar qualquer obra“. (7)

Assim, a palavra “Orçamento” é um exemplo da relação do homem com o seu ambiente na geração das palavras, da utilização da língua como expressão de uma identidade coletiva, como meio de descrever a realidade de um povo.

Por isso, na proa da linguagem náutica, vem à tona os planos plurianuais, os planos setoriais, as leis de diretrizes orçamentárias, as leis orçamentárias anuais, que devem integrar um Sistema de Planejamento, Programação e Orçamentação das Unidades da Federação, nas dimensões de longo, médio e curto prazos. (8) Espera-se que a estes instrumentos sejam aportadas previsões corretas, de tal forma que possibilite o alcance dos objetivos da sociedade ou se aproxime deles, pois planejar é preciso. Ainda, que as finanças públicas não fiquem à deriva e a sociedade a ver navios.(9)

(1) Macedo, de Walmírio. Dicionário de Gramática. Rio de Janeiro: Edições de Ouro, 1979.
(2) Couto, Hildo Honório do. Ecolinguística: Estudo das Relações Entre Língua e Meio Ambiente. Brasília: Thesaurus., 2007.
(3) Couto, Hildo Honório. Op. Cit.
(4) Gehringer, Max . Big Max - Vocabulário Corporativo: origens e histórias curiosas de centenas de palavras para você digerir. São Paulo: Negócio Editora, 2003.
(5) Nascentes, Antenor. Dicionário Etimológico da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Francisco Alves, Acadêmicos, São José e Livros de Portugal, 1932.
(6) Nascentes, Antenor. Dicionário de Língua Portuguesa da Academia Brasileira de Letras. Rio de Janeiro: Bloch, 1988.
(7) Priberam Informática S.A. Dicionário - Língua Portuguesa On Line. < http://www.priberam.pt/dlpo/dlpo.aspx >. Acesso em 10/07/2007.
(8) Anthony, Robert apud Cunha, Armando Moreira da. Manual da Disciplina: Planejamento,. Programação e Orçamentação. Rio de Janeiro: Escola Brasileira de Administração Pública/Fundação Getúlio Vargas/Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração. Pública – EBAP/FGV/CIPAD, 1981.
(9) Serra e Gurgel, J.B. Dicionário de Gíria – Modismo Lingüistico – O Equipamento Falado do Brasileiro. Brasília: J.B. Serra e Gurgel, 6ª Ed., 2000.

Países também devem fornecer informações.

O Open Budget Index revela que muitos dos países clientes de bancos não publicam uma informação financeira adequada. De 59 países pesquisados, somente seis fornecem uma "extensa" informação, enquanto 23 (39% deles) entregam o mínimo, escassa ou nenhuma informação para seus cidadãos.

(Do Financial Times, 10/06/07 - aqui)

Transparência no Orçamento público

Um projeto, denominado Open Budget Iniciative, criou um índice de transparência do orçamento público, denominado em português de Índice do Orçamento Aberto. Procura-se determinar qual o nível que os cidadãos de cada país tem acesso ao orçamento. Foram pesquisados 59 países, incluindo o Brasil, cujo questionário foi preenchido pelo Ibase. Segundo o comunicado para o público,

"A classificação de um país no Índice do Orçamento Aberto é a medida de comprometimento de um governo em relação à prestação de contas e a transparência."

As conclusões das pesquisas são interessantes:

a) Apenas 6 países fornecem uma quantidade suficiente para prestação de contas: Estados Unidos, França, Nova Zelândia, Eslovênia, Africa do Sul e Reino Unido.

b) Seis países mantém sigilo do orçamento até sua aprovação: Angola, Burkina Faso, Chade, China, Egito, Mongólia e Vietnam.

c) Em 16 países o executivo pode demitir o chefe da entidade externa de auditoria do país, sem consentimento do legislativo ou judiciário.

O Brasil está na companhia de Bostwana, República Checa, Noruega, Peru, Polônia, Romênia, Coréia do Sul e Suécia no segundo nível de transparência: países de dispõe significativa informação para seus cidadãos.

Clique aqui para acesso aos relatórios (inclui em portugues a metodologia, o questionário respondido pelo Ibase, um relatório sumário do país, entre outros aspectos)

A LRF contribuiu para o aumento dos gastos

Um estudo feito pelo IPEA tentou avaliar o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal nas finanças municipais. Esta Lei estabeleceu limites no endividamento dos municípios e uma relação entre os gastos com pessoal e receita corrente de 60%. O problema é que este teto estava muito acima da média dos municípios brasileiros. Conforme o texto diz:

"Isso sugere um ´erro de calibragem´ na fixação daqueles, dado que um dos objetivos era evitar o aumento sem critério dos gastos com pessoal. (...) a imposição do limite de 60% estimulou o aumento dessa despesa para a maioria dos municípios que apresentavam gastos muito inferiores ao teto determinado. No entanto, a minoria que ultrapassava esse teto se ajustou."

Em outras palavras, a LRF, tão defendida pelos puristas de finanças públicas, contribuiu para o descontrole dos gastos municipais.

Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Finanças Públicas Municipais: Impactos Sobre Despesas com Pessoal e Endividamento. de Dea Guerra Fioravante, Maurício Mota Saboya Pinheiro e Roberta da Silva Vieira / Brasília, 2006.